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'역대급 깜깜이에 현직 프리미엄 증폭' 교육감선거 이대로 좋은가

기사승인 2018.06.14  16:46:49

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- '현장과 동떨어진 정치인 양산'.. '폐지, 적어도 개편해야'

[베리타스알파=윤은지 기자] 13일 실시한 전국 17개 시도교육감 선거 결과가 지난 선거와 비슷한 양상을 보이며 진보 성향 후보들이 압승을 거두면서 ‘역대급 깜깜이 선거’에 대한 비판의 목소리가 높다. 전문가들은 정책검증은 물론 후보에 대한 정보도 없이 사실상 ‘현직 프리미엄’만으로 선거가 치러졌다고 분석했다. 교육감은 ‘교육대통령’이라 불릴 정도로 교육예산 편성권은 물론 인사권까지 손에 쥔 권력이 막강한 데 비해 초중등교육의 수장을 뽑는 교육감 선거는 ‘무관심’에 가까운 것이다. 문재인 정부가 교육부의 초중등교육 권한 이양 등 교육감 권한 강화를 예고한 터라 교육감 선거의 개편이 시급하다는 비판이 제기된다.

14일 중앙선거관리위원회에 따르면 전국 17개 시도 가운데 14곳에서 진보 성향 후보들이 당선됐다. 보수성향 후보는 대구 강은희, 경북 임종식, 대전 설동호 등 3곳에 그쳤다. 2014년 선거에서 진보와 보수교육감이 13대 4로 진보성향 후보가 압승했던 것과 유사한 양상이다. 문재인 대통령의 국정운영 지지율이 80%에 달하는 고공행진에도 교육정책은 실정에 가깝다는 연이은 질타를 받아왔다. 김상곤 교육부 장관의 대입개편 유예와 외고 자사고 폐지 문제 등 잇따른 논란 탓에 보수 후보들이 의외로 선전할 수 있다는 관측도 있었지만 남북정상회담과 북미정상회담 등 메가톤급 이슈에 완전히 가려졌다.  

특히 이번 선거가 ‘역대급 깜깜이 선거’였다는 점에서 교육감 선거 개편이 필요하다는 지적을 피하지 못할 전망이다. 2014년 교육감 선거 때만 해도 무상급식이 주요 이슈를 점한 가운데 선거 막판에는 서울교육감 고승덕 후보의 가정사가 입방아에 오르면서 주목을 받았다. 당시에도 조희연 교육감을 중심으로 논란이 됐던 자사고 폐지 문제가 올해 역시 정책이슈로 떠올랐지만 유권자들의 관심을 모으기에는 역부족이었다는 게 중론이다. 대다수 유권자들이 정책은커녕 후보 개개인에 대한 정보도 파악하지 못한 채 투표가 진행됐다. 

정당의 추천을 받지 않는 교육감 선거는 투표지에 배열된 후보들의 순서를 정당 순서로 오인하는 것을 막기 위해 기호를 부여하지도 않는다. 교육의 정치화를 막기 위한 조처지만 정책이슈가 관심을 받지 못하면서 이 같은 방식이 깜깜이 선거를 부추겼다는 지적도 나온다. 실제 선거 전 마지막으로 공개된 방송3사 여론조사에서 서울교육감으로 지지하는 후보가 없다거나 ‘모르겠다’고 한 응답자는 52.1%로 과반을 넘겼다. 여론조사는 KBS/MBC/SBS 등 방송3사가 지난 2~5일 코리아리서치센터에 의뢰해 서울에 거주하는 만19세 이상 성인남녀 1008명을 대상으로 한 것이다. 

한국교원단체총연합회(교총)은 13일 낸 논평을 통해 “이번 선거 과정에서 교육감 직선제 도입에 따른 문제점들이 여전히 표출되고, 자질/정책검증 과정이 사라진 점은 매우 아쉬운 점”이라며 “남북문제와 특검 등 국가적 정치적 현안과 현 정부에 대한 높은 지지율로 인해 교육감 선거가 사실상 ‘깜깜이’를 넘어 ‘무관심’으로 변한 것은 향후 고민해야 할 부분”이라고 지적했다. 서울의 한 사립대 교육학과 교수는 “교육감 선거에 대한 유권자들의 관심이 떨어지다 보니 이번 선거에서도 ‘현직 프리미엄’이 확연히 나타났다”며 “어떤 형태로든지 교육감 선거제도를 개편할 필요가 있다”고 말하기도 했다. 

<‘찬밥신세’ 교육감 선거.. ‘깜깜이선거’ ‘돈선거’로 이어져>

교육감 선거는 광역단위 선거로 선거비용은 많이 드는 반면 후보자 자질을 파악할 수 없다는 것이 가장 큰 맹점이다. 한 교육 전문가는 “교육감은 지역교육의 수장인 만큼 정치색이 없고 경륜과 도덕성이 있는 인물이 필요하다. 여기에서 현장경험까지 갖추면 금상첨화”라며 “하지만 현실은 교육계 수장으로서 덕목을 갖춘 인물은 과도한 선거비용으로 출마조차 쉽지 않고 출사표를 던지더라도 당선가능성이 현저히 낮다”고 분석했다. 

교육계 수장으로서 부적절한 인물만 등장할 수밖에 없는 구조라는 지적이다. 대규모 선거비용을 감당할 수 있고 인지도가 높은 반면 교육 경험은 없는 정치적 인물이 표를 얻게 되는 것이다. 이 전문가는 “만약 기권이나 투표불참을 의사표시로 간주하고 투표지에 투표거부 항목을 추가한다면 교육감선거에 대한 인식이 드러날 것”이라고 말했다. 지난해 5월 한국교육학회 포럼에서도 교육감 직선제가 교육의 자주성을 훼손한다는 문제가 지적됐다. 발표를 맡은 송기창 숙명여대 교수는 “교육감선거는 관심이 낮을 뿐만 아니라 교육감 후보자의 인물이나 정책에 대해 알지 못한 채 투표한다”며 “정당의 지원이나 조직, 자금 없이 선거자금을 조달하는 것이 현실적으로 거의 불가능한 반면 선거비용은 시/도지사 선거보다 많다”고 말했다. 과도한 선거비용이 유능한 후보자의 진입을 가로막는다는 설명이다. 

송 교수는 정치적 요소의 개입을 가장 큰 문제로 지적했다. 정치적 선호에 따라 후보자를 택하고, 극단적 정책을 주장하는 후보가 당선된다는 것이다. 결과적으로 민의를 왜곡하고 대의제 민주주의를 침해하는 것이라고 봤다. 교육부와 시도지사, 지방의회와의 정치적 갈등도 지적했다. 그간 교육감 선거는 학생인권 무상급식 교육복지 등의 공약을 중심으로 갈등을 겪어왔기 때문이다. 기호효과를 없애기 위해 도입한 순환제 투표용지 방식은 선거 운동이 불가능한 위헌적 제도이며, 유초중등 교육을 관장해야 하는 교육감 업무와 관련 없는 대학교원 경력자는 교육감으로서 전문성이 떨어진다는 문제도 있었다. 

정당의 추천을 받지 않는 교육감 선거는 선거공영제의 기능이 약해 비용보전이 사실상 불가능하다. 교육감 후보는 교육자치법에 의거 정당으로부터 지원을 받을 수 없으나 공직선거법에 의하면 교육감 선거는 선거운동과 선거비용에 있어 시도지사와 동일한 법정비용이 필요하다. 실제로 2010년 교육감 선거 때 선관위에 신고한 선거비용은 서울의 경우 38억 원 이상, 경기도는 40억원을 훌쩍 넘어섰다. 후보 개인이 사용한 비용까지 추가될 경우 더 많은 선거비용이 사용됐을 것으로 추정된다. 주민직선제 시행 이후 비리 시비가 더욱 부각되는 것은 교육감 선거에 출마하기 위해선 그만한 ‘돈줄’이 필요한 사실과 무관하지 않다.

현행 교육감 선거도 선거공영제를 운영하고 있긴 하지만 첫 직선제로 치러진 2010년 서울교육감 선거에서 후보자 7명 중 3명은 한 푼도 돌려받지 못했다. 선거공영제 규정에 의하면 유효표의 15% 이상 득표할 경우 선거비용 전액, 10%이상 득표할 경우 절반까지 선거 비용을 국가로부터 보전 받을 수 있지만 10% 미만이면 이미 사용한 선거운동 비용은 일절 보장받지 못한다. 한 교육계 인사는 "교육감 선거는 패가망신의 지름길"이라고 평하기도 했다. 현행 교육감 선거가 현장경험이 두터운 교육계 인사들을 배제하고 자금 운용이 용이하거나 진영의 지원이 가능한 정치적 인사의 진입을 쉽게 했다는 지적이다.

직선교육감의 연이은 비리도 과도한 선거비용과 궤를 같이한다. 2010년 교육감 직선제의 전면적 시행 이후 등장한 28명의 교육감 가운데 법정다툼으로 비리혐의를 받은 교육감은 10명에 이른다. 2007년 일부 지역에서 시작된 직선제까지 포함할 경우 34명의 교육감 중에서 선거법 위반으로 법정에 간 케이스는 16건에 달해 심각한 수준이다. 교육감의 정치적 중립성 유지를 위해 정당관여를 금지한 조항은 유력 정당의 공천을 받지 못해도 선거비용을 감당할 수 있는 후보자가 단독으로 출마하기에 용이한 측면이다. 문제는 역으로 선거에서 정당이나 조직 차원의 자금지원을 기대할 수 없기에 출마자 개인의 비용부담이 가중되고 결국은 후보매수나 단일화 등 정치공학으로 빠지게 될 가능성이 크다는 점이다. 

2007년 이후 단독으로 실시된 선거에 비해 2010년 6.2 동시 지방선거의 투표율은 상당히 향상됐음에도 불구하고 60%를 넘긴 곳은 제주를 포함 4곳, 50%에 미치지 못한 곳은 부산 등 3곳으로 나타났다. 2014년은 전남과 강원이 60%를 넘겼고 대구를 포함한 나머지 15개 시도의 선거율이 50%를 넘어 나아진 결과이나 여전히 주민대표성을 거론하긴 다소 부족한 기록이다. 선거가 시도 단위의 넓은 지역을 대상으로 진행되는 탓에 상대적으로 유권자는 후보자에 대한 정보부족으로 지지할 후보자 선택에 어려움을 겪게 되면서 ‘깜깜이 선거’로 연결되는 양상이다. 교육정책에 대한 관심이 교육정책에 직접 영향을 받는 자녀를 둔 학부모가 아닌 이상 유권자의 관심이 크게 떨어지는 것도 문제점이다. 교육자치의 명분으로 시행된 직선제가 실제로는 낮은 투표율로 인해 대표성 부족에 대한 지적이 더해졌다. 

<초중등 교육 수장에 교수출신 대거 출사표.. '교육경력 강화해야'>
이번 선거에서도 초중고 교육현장의 경험을 갖춘 후보보다는 교수출신이나 정치권과 연계된 후보들이 눈에 띄었다. 관련법상 고등교육기관에 종사한 교원의 후보자 등록을 허용하고 있지만 초중등 교육계 수장으로서 근본적인 자질논란이 제기될 수 있는 지점이다. 후보별 경력을 살펴보면 서울교육감 후보 3명은 진보와 보수 가릴 것 없이 모두 교수출신이다. 교육현장의 경험은 중도성향 조영달 후보가 서울대 교수로 임용되기 전 이화여고에서 1년간 강사로 수업한 것이 전부다. 

조 교육감은 1990년부터 2014년까지 성공회대 사회과학부 교수로 24년간 강당에 섰다. 이 시기 진보성향 잡지인 <월간 사회평론>의 편집기획주간으로 일하기도 했으며, 박원순 서울시장과 김기식 전 의원 등과 함께 시민단체인 참여연대 창립멤버로 활동했다. ‘민주화를 위한 전국교수협의회’에서 상임의장을 맡은 이력도 있다. 교육감 선거에 출마하기 전까진 교육계 인사보다는 시민운동가의 이미지가 강했다. 

보수성향 박선영 후보는 교육계와 더욱 거리가 멀다. 박 후보는 1977년 MBC 보도국 기자로 입사해 89년까지 12년간 기자 생화을 했다. 이후 박사학위를 취득한 뒤 가톨릭대 법학과 교수를 거쳐 현재 동국대 헌법학 교수로 재직 중이다. 2008년부터 2012년까지 자유선진당 비례대표로 선출돼 국회의원 활동을 한 대표적인 정치권 인물이다. 이화여고에서 1년간 강사로 수업한 경력이 있는 조 후보는 비교적 교육 관련 활동이 있는 편이다. 철학 박사 출신이지만 학부와 석사 과정은 서울대 사범대 사회교육과에서 밟았다. <교육의 질적연구방법론> <한국 교실 수업의 이해> 등 다수의 대학 교재를 포함해 중학생과 고등학생용 교과서를 집필했으며, 논문의 주요 주제는 ‘교사의 수업 방식’이다. 2001년부터 2003년까지는 김대중 정부에서 교육문화수석 비서관을 지냈다. 

재선에 성공한 이재정 현 경기교육감 역시 대표적인 정치권 인사다. 1980년대 말부터 당시 신영복 교수, 조희연 교수 등과 함께 성공회대를 세우기 위해 노력했으며 1994년 초대 총장을 역임했다. 본격적으로 정치권에 발을 들인 건 2000년 김대중 대통령과 함께 새천년민주당을 창당하고 초대 정책위원회 의장을 맡으면서다. 이후 제16대 국회의원으로 선출돼 교육위원회 간사로 활동했다. 대표적인 이력은 전 통일부 장관으로, 2006년 노무현 정부 당시 남북정상회담 기획을 총괄했다. 교육경력과는 거리가 먼 이력이다. 

이 교육감에 이어 두 번째로 득표율이 높았던 보수 성향 임해규 후보는 출마초기 교육경력 문제로 자격시비에 휘말리기도 했다. 현행 ‘지방교육자치에 관한 법률’에 따르면 교육감에 출마하려면 후보자등록신청 개시일을 기준으로 유아교육법/초중등교육법/고등교육법에 따른 학교 또는 평생교육시설에서 교원으로 근무한 경력이 3년 이상이어야 한다. 임 후보의 교육경력이 2015년 3월31일부터 현재까지 백석문화대 유아교육과 부교수로 재직하고 있다. 문제는 임 후보가 교수로 재직한 기간이 공무원 신분인 경기연구원 원장으로 있었던 기간과 중복되면서 고등교육법상 교원 경력에 해당하지 않는다는 주장이 제기됐기 때문이다. 함께 출마한 배종수 후보는 임 후보의 자격을 문제삼으며 선관위에 유권해석을 의뢰하기도 했지만 선거는 그대로 치러졌다. 

정치권이 교육에 개입하는 문제로 인해 교총은 지난 대선에서 교육감의 교육경력을 강화할 것을 교육공약으로 제언하기도 했다. 당시 교총 관계자는 "교육감은 지방교육을 책임지는 막중한 자리로 다른 어떤 자리보다 교육전문성이 요구된다"며 "현재 3년이상인 교육감 교육경력 자격요건을 최소한 10년 이상으로 규정하는 것도 필요하다"고 강조했다. 교육감 교육경력 요건은 1991년 20년에서 1995년 15년, 1997년 5년, 2014년 삭제했다가 3년으로 경력기간이 줄어들었다. 

<직선제 대안, 러닝메이트제 임명제 대두> 올해 선거는 광역단체장도 더불어민주당이 압승을 거두면서 지차제장과 교육감과의 ‘정책엇박자’는 피해갔지만 근본적인 문제는 여전하다는 지적도 있다. 교육감의 성향에 따라 중앙정부와 교육감 간의 정책부조화는 물론 지방자치단체와의 정책 불일치 문제가 발생할 가능성이 크기 때문이다. 

교육감의 정치성향에 따라 교육방향이 뒤틀리고 갈등이 증폭된 사례는 쉽게 찾을 수 있다. 지난 한해 교육계를 뒤흔들었던 외고 자사고 폐지 논의만 해도 김승환(전북) 이재정(경기) 장휘국(광주) 조희연(서울) 등 진보교육감은 폐지를 강하게 주장하고 있는 반면, 김복만(울산) 우동기(대구) 이영우(경북) 등 보수교육감은 외고/자사고 폐지를 반박하면서 뚜렷한 정치색을 드러냈다. 지난해말 김상곤 교육부 장관은 시도교육청 자율성 확대의 일환으로 교육감이 외고 국제고 자사고를 지정하거나 취소할 때교육부 장관의 동의를 거쳐야 하는 절차를 폐지할 것을 시사했다. 교육감의 의지나 성향에 따라 지역마다 자사고 외고 국제고가 더 늘어나거나 아예 사라질 가능성이 제기되면서 거주지에 따라 교육기회가 달리 제공된다는 교육기회 불평등 문제로까지 이어졌다. 

서울의 혁신학교 정책 역시 교육감 정치색에 따라 교육정책이 얼마든지 흔들릴 수 있음을 보여주는 대표적 사례다. 진보→보수→진보로 선출 교육감 정치색이 바뀜에 따라 서울 혁신학교는 확대에서 축소, 다시 확대로 정책방향이 오락가락했다. 진보성향의 곽노현(2010년) 전 교육감이 2011년 혁신학교 29개교를 지정하고 2012년 61개교를 확대했지만, 취임일성으로 “곽노현 교육정책을 전면 재검토하겠다”던 보수성향 문용린(2012년) 전 교육감 재임시절 신규지정된 혁신학교는 총 7개교에 불과했다. 진보성향 조희연(2014년) 교육감이 당선되면서는 서울 혁신학교는 이후 158개교로 증가했다. 연간예산도 곽노현 100억원에서 문용린 41억원으로 대폭삭감 후, 조희연 195억원으로 대폭증가로 출렁였다.

자사고 정책 역시 보수성향 교육감 주도로 운영되다가 진보성향의 조희연 교육감이 취임하면서 교육수요자들에게 가장 큰 혼란을 준 정책이라는 평이다. 자사고 지정취소의 기반이 된 운영평가를 실시하면서 평가지표를 두 차례 걸쳐 수정/추가해 경희고 배재고 세화고 우신고 이대부고 중앙고에 대한 지정취소 처분을 내렸다. 교육부는 조 교육감의 행정행위를 재량권 일탈/남용으로 판단, 지정취소에 대한 직권을 취소하면서 6개교가 일시적으로 자사고 지위를 회복했으나 서울교육청의 교육부에 대한 기관소송 제기로까지 이어졌다. 교육부는 서울교육청이 지표를 두 차례 수정한 것과 직권취소 처분에도 지정취소를 강행하려 한 것을 고려, 특목/자사고 운영평가 표준안을 만들고 지정취소와 관련해 교육부 장관과 해야 하는 ‘협의’를 ‘동의’로 수정하는 등 초중등교육법시행령을 정비하기도 했다.

2015년 경남 무상급식 문제도 대표적인 사례다. 진보성향의 박종훈 당시 경남교육감이 급식감사를 거부하자 보수성향의 홍준표 당시 경남지사가 급식예산을 중단하겠다고 선언한 것이다. 결국 교육청이 감사를 받아들여 예산을 지원하는 것으로 합의했지만 수개월간 정치싸움에 행정력 낭비와 교육현장의 혼란은 불가피했다. 

잇따른 논란으로 교육계에서 꾸준히 교육감 선거 대안을 모색해야 한다는 목소리가 제기되고 있다. 송기창 숙명여대 교육학과 교수는 직선제 대안으로 교육위원회를 부활시킬 것을 제안했다. 교육위원회를 부활시켜 교육위원을 주민직선제로 뽑고 교육감은 간선제로 전환하자는 것이다. 교육부를 합의제 집행기관으로 운영해 교육위원의 자격은 교육/교육행정 경력자로 한정해야 한다고 주장했다. 교육/교육행정경력은 유초중등 교육 및 교육행정경력만을 인정하며 최소 경력연수는 적어도 10년으로 설정해 전문성을 요구해야 한다고 말했다. 

광역자치단체장과의 러닝메이트제나 임명제도 대안으로 꼽힌다. 6.4 교육감선거가 치러진 2014년 김학용 의원을 비롯한 당시 새누리당 의원 19명은 2018년부터 시/도교육감 직선제를 폐지하고 교육감을 시/도지사가 임명하는 내용을 골자로 한 지방교육자치법 일부 개정안을 상정했다. 이에 대해 교총 관계자는 “헌법 제31조 4항에 따르면 교육의 정치적 중립성을 보장해야 한다고 규정하는데 교육감 직선제로 인해 학교 현장과 모든 구성원이 정치적 소용돌이에 빠지게 됐다”며 “헌법 정신에 따르면 교육감은 임명제로 하는 것이 맞다. 그래야 교육이 정치에 휘둘리지 않고 바른 길을 갈 수 있다”고 평했다. 하지만 현장에서는 러닝메이트제 역시 결국 시/도지사의 성향에 따라 교육감이 결정되는 한계 때문에 일관성 있는 정책을 담보하기 어렵다는 비판이 제기되는 상황이다. 

 


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윤은지 기자 blink@veritas-a.com

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